塔城地区

事实上，随着集体劳动关系法的发展，集体谈判逐渐被公众看作唯利是图之举。

为实现基层管理体制的简约高效提供区划基础，应当作为未来行政区划改革的基本方向。2000年《立法法》规定较大的市由国务院批准，其功能在于配置地方立法权。

（2）县由省直接管辖，属于城市化水平较低的地域，其下可以辖市以及乡、镇，其所辖的市为该县范围内城市化水平较高的区域。反面规则包括三项：N1.市不能被区、县管辖。而当把视线置于宪法文本的演进历史，我们会发现，县辖市也许并非全新的设想。城市化的实质就是市场化。市就是指的城市，宪法、法律以及其他规范性文件所使用的城市和市的措辞，可能只存在具体用语环境的不同，但内涵是几乎相同的。

实践中，不仅有县辖市（镇级市），有的地方甚至出现村级市[33]的冲动。城市化的过程就是人的生活方式转换的过程，是人的自主性不断被发现和得到实现的过程。有学者支持此种认定，将原具体行政行为已过复议、诉讼期间，相对人不服提出申诉，行政机关予以拒绝之行为定性为不可诉的重复处理行为。

但实践中并非所有行政立法都通过赋权性规范明确规定了公法请求权，相反，大量法律规范仅模糊规定了行政机关的某种义务或者职责。[10] 马怀德：《行政程序法的价值及立法意义》，载《政法论坛》2004年第5期，第6-7页。不过，该条款并未直接赋予相对人行政程序重启申请权，仅能从其文义解释中推出行政机关可依其职权重启程序以注销原发证行为，此种条款被称为义务性规范。文章来源：《行政法学研究》2019年1月31日网络首发。

就王建设案来说，决定是否可外推适用的判断标准包括： 第一，行政机关作出的行政行为已超过法定救济期限。（二）不予答复或者驳回申请决定的可诉性 最高院将重复处理行为界定为行政机关所做出的没有改变原有行政法律关系，没有对当事人的权利义务发生新的影响的行为。

[11] [德]汉斯·J.沃尔夫等：《行政法（第二卷）》，高家伟译，商务印书馆2002年版，第128页。理由主要是起诉期限制度所维护的法秩序的安定性，虽然王建设没有使用直接提起撤销兰考县政府国有土地使用证的方法，但他通过诉讼要求法院判令兰考县政府注销上述土地使用证，实质上仍然超过了法律规定的通过诉讼请求保护其权利的诉讼时效。申请程序重启就是如此，一方面，容许申请赋予了相对人重新获得权利保护的可能性，具有赋权效果。根据行政程序为相对人设定的是权利还是义务为标准，外部行政程序可分为赋权性程序和义务性程序。

该案中，ＸＸ栋等对行政机关的土地登记行为提起的诉讼已超过起诉期限，无法直接获得司法救济，因此其同样选择了迂回式的救济方式，要求行政机关根据《河南省实施土地管理法办法》第十一条自行纠正已作出的行政行为，但二审法院认为：在缺乏法律明确规定的情况下，不属于行政诉讼法的受案范围。[2]但我国尚未制定统一的行政程序法，已有的地方行政程序立法也未触及该制度。[38] 譬如，如果行政机关对相对人的听证申请作出不予听证的决定，尽管该决定损害了相对人的听证权，但是由于其仍能通过对最终作出的行政决定提起诉讼，因此相对人对不予听证的决定不能单独提起诉讼，以免随意打断程序，影响行政效率。换言之，如果义务性规范在保护公共利益的同时也具有保护个人法益的目的，相对人就拥有请求行政机关履行法定职责的权利。

然而，实践中通过传统理论得出的结果却并不一致，王建设案的一审法院间接承认了王建设的行政程序重启请求权，而ＸＸ栋等诉孟州市人民政府登记一案的判决则与之完全相反。其实，赋权性程序和义务性程序是划分程序法定范围的理想类型，在学理上具有重要价值，但实践中的具体情形并非如此泾渭分明。

[37] 参见《行政诉讼法》第12条。由于诉讼标的和类型并不相同，因而起诉期限并不能成为否定行政机关处理决定可诉性的理由。

[6]而本文选择以王建设案为研究对象的原因是其相比于另外两案而言更具典型性。王建设向兰考县政府提出注销土地证书申请后，应当对王建设所申请事项予以受理、进行审查，并在法定期限内对申请事项作出处理、答复。由于义务性程序加重了相对人的程序负担，增加了实体权利实现的难度和成本，因此必须纳入法定范围，而赋权性程序则不必完全法定，只需符合正当程序原则即可。但《河南省实施土地管理法办法》第十一条提供了其他解释可能。第一，否定其可诉性违背无救济则无权利的基本法理。其实，王建设向开封市祥符区法院请求撤销涉案国有土地使用证的案件的诉讼标的为审查涉案国有土地使用证的合法性并请求撤销该土地使用证，诉讼类型为撤销之诉。

综上，关于实体层面行政程序重启申请的容许性问题，三级法院有不同的态度，有法院以起诉期限为由间接否定程序重启申请，也有法院以义务性规范的存在为条件予以肯定。[23] 参见[德]哈特穆特·毛雷尔：《行政法学总论》，高家伟译，法律出版社2000年版，第155页。

[32] 关于不予受理、驳回申请等决定的法律属性，域外传统理论也多将其界定为重复处置。孙秀玲案和张长根案都是由北京市高院终审的案件，并未由最高人民法院进行审理。

2.容许的理由 程序之再度进行所根据之基本思想甚为单纯，其如同撤销及废止，主要在于各种利益之衡量。对此，是否该容许当事人提起行政诉讼？在王建设案中，再审法院将兰考县政府不予答复的行为认定为重复处理行为，基于《最高人民法院关于适用行政诉讼法的解释》第一条之规定，[31]兰考县政府的不予答复行为被排除在受案范围之外。

[38] 杜国强：《程序性行政行为及其司法救济》，载《陕西行政学院学报》2017年第2期，第96页。[33]重复处置系行政机关重复原行政处分之内容或为原行政处分之指示，而未重新为实体决定……非行政处分。所谓重复处置是指行政机关对其后之申请并未作成新的实质决定，即未重新为实质审查，而仅重申过去作成之行政处分之内容，因其本身不生任何法律效果，故不得对之提起行政救济。因此，申请重启程序是一个同时包含有赋权性程序和义务性程序在内的混合性程序，但由于其内含着义务性程序这一要素，因此正当程序原则程序并不能为申请程序重启提供充分依据。

[15]一言以蔽之，除例外情况下法律明确排除重启申请的情况外，行政高效原则不能作为阻却申请的理由。另一方面，阻却的理由则基于对行政高效原则和信赖利益保护原则的维护。

[11]实践中，很多行政行为同时存在着损益人和受益人，比如建筑许可中的被许可人和相邻关系人、治安处罚中的加害人和受害人等。[9] 3.有条件容许说 完全排斥或无条件放任程序重启都无法实现法安定性和个案正义的平衡，最高院的再审裁定一方面试图维护行政行为的存续力，从法的安定性出发，也不允许行政机关翻云覆雨、暮楚朝秦。

[8] 参见《河南省实施土地管理法办法》第十一条。相反，如果义务性规范属于羁束性的义务性规范，则行政机关的裁量权压缩为零，在此情况下，相对人即拥有请求行政机关为特定决定的请求权。

[20] 参见陶莉：《有关行政重复处理行为若干问题的研究》，载《浙江大学学报（人文社会科学版）》2004年第2期，第140页。从文义解释来看，该条蕴含着原发证机关可以注销超过法定救济期限的国有土地使用证的可能。最后需强调的是，在明确的法规范缺位的情况下，基于权利保护的必要性，虽然法院能够通过法解释技术的运用进行漏洞填补，但是法院发挥的作用仍然是片面而局限的，无法全面回应行政程序重启面临的复杂问题，同时，单一个案可以外推适用的范围和效力也极为有限，无法为其他法院审理类似案件提供一套完整的可供适用的规则。第一，王建设案基本涵盖了行政程序重启的核心问题。

[12] 洪家殷：《论行政处分程序之再度进行》，载《政大法学评论》1992年第45期，第307页。王建设提出该请求实质上构成了一种行政程序重启的申请行为，面对这种申请和兰考县政府的不作为，三级法院有不同的司法态度。

前者是指从规范条文中可以明确地得出相对人拥有请求行政机关作为或者不作为的请求权，此类规范为赋权性规范。由于判决本身并未对其申请施加任何条件限制，因此可将其总结为完全容许说，不过一审法院并未提及兰考县政府针对申请作出的处理、答复行为可诉性问题。

理论上，行政高效原则和信赖保护原则不足以成为申请程序重启的阻却理由，行政法治原则的高阶性为申请程序重启提供了根据。而王建设要求法院判令兰考县政府注销土地使用证的诉讼实属履行之诉，诉讼标的为审查兰考县政府‘不予受理的行为违法并请求判决其履行法定职责。